Децентрализация на грани: почему пробуксовывает создании объединенных территориальных общин в Украине

Дорога до села Чонгар проходит через укрепления, которые в 2014-м прикрывали Украину от оккупационных войск. (Фото автора.)

Старая, не до конца залатанный асфальтированная дорога долго, почти три часа, тянется из областного центра на юго-восток, — несмотря степь, оросительные каналы, приземистые, но аккуратные южно избушки.

 

В салоне безумно трясет на ямах, но при этом — минимум встречного транспорта. Разительное отличие с довоенными временами, когда межгосударственная трасса до крымских пляжей за короткое время превратилась в сугубо внутреннюю, даже тупиковую магистраль.

 

Где знаменитый Чонгар — это уже не «ворота в Крым», а всего лишь первый населенный пункт, в который в 2014 попадали беженцы с оккупированного полуострова…

На линии оккупации

Уже пятый год здесь — начало свободной украинской территории, которая находится под контролем нашей власти. Беженцы в Чонгаре не останавливались, разве что транзитом и то ненадолго, — в основном они шли дальше, ища новую временную родину в Киеве или даже во Львове. Обмелел транспортный поток, также «транзитом», несмотря на Чонгар, шли и инвестиции. В сухом остатке здесь и окрестных семи населенных пунктах остаются около 3 тысяч человек. Которые учатся преодолевать свои экономические и социальные проблемы с помощью новых инструментов, которые предлагает новая государственная стратегия — децентрализация.

…Элемент, который сразу доминирует над центром села — сине–желтый флаг на высокой мачте на здании сельсовета. Флаг видно издалека — если не от самого контрольно–пропускного пункта, то от трассы точно! Флаг здесь до сих пор имеет немного глубже, чем точно такой же символ независимости на административных зданиях остальной территории Украины, удаленных от мест драматических событий.

— Вот здесь, на узком перешейке, стоял наш шатер, — рассказывает Анжела Литвиненко, волонтер, заместитель председателя правления Херсонского областного центра «Успешная женщина». — А в нем — мы, две женщины, которые ночевали и были готовы не пропустить врага.

Перешеек и действительно стратегический: узкая дорога, ограниченная с одной стороны водами лимана, с другой — овраги, иссеченный природой ландшафт, которым не смогла бы передвигаться ни одна военная техника. Иными словами, узкое горло бутылки, которая вела из автономной республики на территорию остальной Украины. И если здесь поставить ограду!..

Безусловно, уже тогда они понимали, насколько наивными являются их старания, — учитывая, мягко говоря, неравенство сил тех, кто обороняется, и тех, кто мог наступать. Но рассуждали тогда по–другому, пользуясь не всегда материальными критериями.

И очень часто такой подход приносил результат: инициатива, подкрепленная лишь большим желанием, позволяла остановить враждебно настроенную силу. Ведь та сила, сталкиваясь с непонятным алгоритмом, автоматически капитулировала.

— Трудно сказать, на что мы тогда надеялись, — продолжает Литвиненко. — Но идея защищать Чонгар возникла в Крыму. Я сидела в тогда еще неокупованому Симферополе, в котором уже начались разрушительные для нас события, под зданием их Верховного Совета. Разложила флаги… И услышала: «А вы можете принести их больше? Я сегодня вечером поеду на Чонгар, перешеек совсем не укреплен»… Вот там мы и провели несколько ночей. Пока не получили подмогу.

Сегодня в этом месте — стационарный контрольный пункт, в котором несут службу украинские десантники. Пункт, правда, выглядит неактивным, заброшенным. Впрочем, как оказалось, визуальный контроль над перешейком не прекращается ни на мгновение. «Извините, но никаких деталей! — заявил руководитель КПП. — И никаких интервью без согласования с командованием!».

Военные — еще один новый «атрибут» местной жизни: серьезные, украиноязычные и очень скупы на слова. Особенно — в разговоре с журналистами. И даже на празднике в их честь, во время Дня пограничника. «Извините, служба», — обратился к нам руководитель пограничного отряда, который дислоцируется рядом с селом, сразу попросив не называть ни его фамилию, ни должность, ни звания. И, конечно же, не фотографировать.

Когда в районе не хотят…

Состояние дорог, качество ремонта в помещении сельского совета — эти самые элементы, которые сразу, даже на первый взгляд, требуют улучшения. Местная власть в лице секретаря сельского совета Лилии Бессоновой, что в эти дни исполняла обязанности председателя, надеется на создание объединенной территориальной общины.

Сейчас же финансовым донором Чонгару и других семи сел, входящих в территории сельсовета, есть два агропредприятия. Точнее, даже один, — ведь вторая аграрная структура переживает непростые финансовые времена.

— При этом свои коммунальные учреждения, сферу здравоохранения мы содержим сами, на принципах софинансирования, — продолжает Лилия Бессонова. — Следовательно демографическая ситуация в Чонгаре в последнее время начала улучшаться. Несколько лет назад мы имели спад, а сейчас наблюдаем восстановление.

Среди социальных программ, начатых сельским советом, — муниципальная няня, помогает также правительственная программа, по которой многодетные семьи получают за третьего, четвертого ребенка по 1700 гривен ежемесячно. В довольно небогатом регионе степной Херсонщины это — довольно неплохой финансовый аргумент.

— Недавно провели тендер на строительство новой амбулатории, — продолжает Бессонова. — До нового года объект должны сдать в эксплуатацию. Предполагается внедрить телемедицину, ведь особенность села в том, что мы расположены довольно далеко от районного центра Геническа — 45 километров, и не каждый пациент, особенно пожилого возраста, может приехать на прием к семейному врачу.

Поэтому здесь решили развивать сельскую медицину самостоятельно — сумели заинтересовать врача, местную уроженку, и уговорить ее переехать в Чонгар. Раньше в этих краях собственного врача не было. За средства общины купили ей новый автомобиль «Рено» и жилой дом.

«Правда, не новый, но небольшого косметического ремонта для комфортного проживания в нем будет вполне достаточно», — говорит секретарь сельсовета.

Чтобы развиваться динамичнее, чонгарці надеются войти на приемлемых для себя условиях в новую объединенную территориальную общину. Создать собственную, увы, не получится: законодательство предусматривает, что для этого необходимо по меньшей мере пять тысяч жителей. А на территории Чонгарської сельсовета проживает около трех тысяч.

— Сейчас мы изучаем предложения соседей — Новоалексеевки и Новодмитрівки, — говорит Бессонова. — Позиция же районного руководства несколько иная, выраженная в лозунге «Один район — одна община!».

Такая позиция вызывает определенное сопротивление. «Это ни что иное, как нежелание районного руководства отдать власть», — говорит общественный активист из села Чаплинка Петр Лелеко. Он — из числа тех, кто проявлял свою гражданскую позицию не только в 2014 г., но и позже: вместе с другими неравнодушными «протискав» не всегда однозначны, но удивительно эффективные решения, направленные против государства-агрессора.

Вроде прекращения электроснабжения в оккупированный Крыму, приостановления Северо–Крымского канала.

Передача больших полномочий, по его мнению, имеет не меньшее значение для утверждения самостоятельности и благосостояния этого удаленного куска украинской территории, которая неожиданно для себя получила «пограничный» статус — вблизи административной границы с временно оккупированным Крымом. Причем удаленного не только от Киева или областного центра, но даже и от районного руководства.

Преодолеть брата/кума/свата

«Самая большая проблема административной реформы в Украине, и мы видим это на примере нашей области, объединения в территориальную общину — это, по сути, консенсус местных элит», — говорит экономист, ведущий эксперт Причерноморского центра политических и социальных исследований Владимир Молчанов.

Ставка в этой игре довольно высокая — 60% подоходного налога с граждан, которые получит объединенный бюджет. Таким образом получаем интересный вариант не только в потенциально богатых регионах с хорошо развитой промышленностью или объектами инфраструктуры, но и в степной Херсонщине с ее рискованной зоной земледелия.

Вторая проблема, как ее оценивает эксперт, — не все территориальные общины, даже успешно объединившись, оказались готовыми к тому, что на их плечи повесят не только доходы, но и расходы.

«Скажем, до половины всех расходов ОТГ Херсонщины — это нужды образования, — говорит Молчанов. — А эта сумма является довольно значительной: в среднем по области она составляет 39 тыс. грн. на одного ребенка за год. Нормальной является ситуация, когда в городах эта цифра существенно меньше, но, к сожалению, так получается не везде. Скажем, в Херсоне она составляет 18,6 тыс. грн., но в области есть населенные пункты, где она достигает 50 тыс. грн. А на Днепропетровщине, по нашим данным, в некоторых населенных пунктах она приближается к показателю 100 тыс. грн… Следовательно средств на инфраструктурные объекты, вполне очевидно, у общины уже не остается».

Речь прежде всего — о состоянии местных дорог. На Херсонщине они — чисто субъективно — не худшие в Украине. «По мнению местных жителей, дороги — всегда плохие», — соглашается эксперт.

Еще одна ощутимая зона риска для общин — должники. Ведь не все структуры вовремя и в полном объеме платят налоги.

«И в нашей ситуации никто не имеет на них влияния, — констатирует Молчанов. — Налоговая, согласно действующего законодательства, имеет право принимать соответствующие меры, но не обязана совершать соответствующие действия. Особенно тяжело становится в ситуации, когда существует конфликт между обществом и властью района».

Или, например, отсутствие того же самого консенсуса между элитами, — или, наоборот, «избыточность» такого консенсуса, когда хозяйственные субъекты сговариваются между собой за спиной общины, а налоговые структуры находятся в зоне влияния тех самых элит.

Ситуация в регионах — прежде всего небольших и отдаленных — более, чем реальная. Большинство главных действующих лиц в таких районах и на нынешней стадии реформирования, как и до начала территориальных преобразований, находятся на линии «кум-брат-сват», а потому довольно быстро находят эффективное противодействие реформам.

— Или, возьмем, например, такую лазейку в действующем законодательстве, которая теоретически и практически может служить рычагом влияния на общество: инвестор может зарегистрироваться на территории общины, но не обязан это делать, — говорит Владимир Молчанов. — А потому сегодня уже можно констатировать: существуют общины, которые не поняли, что в их жизни что-то изменилось. Был сельский голова, стал староста, — и это единственное изменение, что нарушила действующий уклад их жизни.

Материал был подготовлен по результатам информационного семинара в рамках проекта «МедіаПроРеформа» при поддержке посольства США в Украине.

Share